香堂村的小产权之困
http://www.sina.com.cn 2007年08月28日10:48 民主与法制杂志
- 本刊记者 张 莹
10年间，北京昌平区香堂村的经济在小产权房的开发带动下逐年增长。在新农村建设看似取得成效的同时，面临的是农民集体土地不规范的流转，在现有体制下所形成的困局。小产权房业已存在的事实正催促着相关政策的调整及改进。
“现在对于这个问题，我不想多谈，如果你们想了解香堂的情况，就亲自去村里看一看。”
6月18日，在建设部发出的《关于购买新建商品房的风险提示》，明确表示“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋”之后，北京昌平区香堂村党支部书记张文山便忙于与蜂拥而至的媒体记者们玩起外交“辞令”。与以往不同的是，这位村里的致富带头人没有了昔日的经验之谈，眉眼间流露出更多的则是对于香堂村小产权房的患得患失。
张文山疑惑了，北京在一夜之间全面叫停了小产权房，“农民的土地是自己的，为什么不许搞房地产开发？”尽管香堂村小产权房“规模化开发”不合法已成定论，但是张文山一直不以为然:“怎样让农民富裕起来，这才是重点。”
当前，关于小产权房何去何从的争论持续不止，缺乏法律依据，没有产权保障等一系列问题随之而来。人们除了关注与期待相关政策上的调整及改进，也将目光转到了“香堂”这个因小产权规模化开发而脱贫致富的小村。
一条逼出来的致富路
如今在香堂，从市区直通到村内的公交车和旅游巴士，每天乘载着众多看房和观光旅游的人来到这里，在村内一排排待售中的商品房面前，人们显得拥挤而热闹。满足城里人的需求，变成了香堂村搞活当地经济的梦想，用张文山的话说：“北京城里有的我们香堂要有，北京城里没有的，我们香堂也要有。”在这样的雄心壮志招引下，香堂村的小产权房开发一路绿灯。
香堂村隶属北京昌平区崔村镇，是一个半山区，共有土地3000余亩，其中1200亩山坡地，1500亩标准化果园，700亩良田。由于依旧沿袭着农村传统的生产模式，这些土地在10年前的香堂几乎成了负资产。“搞工业也不行了，开发土地纯属是被逼出来的。”提起1994年开发小产权房的初衷，张文山现在想来感觉还有些冒险:“土地是集体的，现在承包给了个人，从农民手里把地收回来，搞房地产开发，是不是合法？”但张文山最终的答案是：总要给香堂村人找出一条致富的路来，而搞土地开发就是唯一的出路。也正是基于农村这种穷则思变的发展要求，在促进经济增长的名义之下，政策上的种种不合法被披上了情有可原的外衣。
从1998年开始，香堂的历史因小产权房的开发被改写了。这不仅仅是因为香堂村一次性还清800万元贷款，消除了外债，还因为这里的房地产生意也从此红火起来。2006年香堂的房地产实现销售收入6500万元，经济总收入超过一亿多元人民币，村民的人均收入达到13000元。这使得当年“吃粮靠返销，花钱靠贷款”的贫穷山村，真正意识到:“卖掉了土地不仅能换回以前地里不能生产出的效益，还能改善投资环境，拉动香堂的经济增长。”
近些年来，随着北京城区
房价的飞速增长，香堂的小产权房价格也在同步攀升。从1994年第一批房子售价5万元，到现在255平米的别墅售价85万元，在几年的时间里，香堂的房产开发从开始的六个小区发展到如今的十个小区，销售情况一路看好。这里，小产权房已形成了规模和气候，而香堂村的土地也开发到了饱和状态。
出让土地的村民
对于生活在香堂的村民而言，那种“日出而作，日落而息”的农耕生活离他们渐行渐远。自从村里开发房产、农民搬迁，大部分村民都靠出让自家的土地富裕起来。
46岁的王汉英(化名)一家，住在村中的一栋“大三居”里，在午后的时间，他们总要在房中午睡，床上是叠得整齐的“被格子”，门边摆放着一台半旧的老式缝纫机。农村传统的生活方式在他的家中还能寻找到踪迹，而往日里田间地头上的忙碌情景，却已经消逝得无影无踪。据王汉英说，这套“大三居”是他将自家的老房子，连同以前承包果树的一部分土地，出让给村里后获得的，除此以外还拿到了一定数目的经济补偿。“总共算下来还是不吃亏的。”王汉英说，村里还为他的一个孩子安排了工作，每月有几百元的固定收入，而他本人则与妻子一起闲适在家，日子也还称得上宽裕。“经常会有人来看房，给20万我都没卖。”在王汉英看来是小产权房让他们一家衣食无忧，有了好光景，在香堂像他这样靠出让自家土地致富的村民占了绝大多数。
然而，对于祖祖辈辈与土地相依为命的农民来说，对土地的占有就真的不重要了吗？在对村民的采访中，一些人表示，当初他们也并不情愿出让土地，但由于当时村里搞房地产开发已成为趋势，加上相应的补偿政策也还算优厚，最后就只能被动接受了这个现实。
按张文山的说法，当年之所以冒险搞房地产开发，就是想如何能够把香堂发展起来，让老百姓过上好日子。张文山认为，现在目标已经达到了，群众的认可就是证明一切的依据。但在记者采访中，也有村民发出失去土地的无奈叹息:“土地卖光了，我们还靠什么持续发展呢?”
小产权被叫停
“已经不再搞房地产开发了，目前村里的工作重点放在旅游产业上。”张文山说这话的时候，北京已全面叫停了小产权房。此前建设部《关于购买新建商品房的风险提示》明确指出:“城市居民不要购买在集体土地上建设的房屋，非集体经济组织成员购买此类房屋，将无法办理房屋产权登记，合法权益难以得到保护。”紧随其后，北京市国土局局长安家盛表示，北京已经部署在全市范围内调查“乡产权”、“小产权”等违规土地开发建设，违规开发建设的要停工停售。
根据我国《土地管理法》规定，农村集体用地属集体所有，其使用、流转在一定时期内封闭在集体之内；村民对宅基地只有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不受法律保护。
按照我国现行法律规定，农村土地归村集体所有，如果要在农村集体所有的土地上进行商品房开发建设并出售，必须先经国家征收，转为国有土地，再出让给开发商，开发商向国家交纳土地出让金等税费，建房后出售给购房人。
“我们没有开发商，用自己的土地建房，再卖给那些有需要、想买房的人。什么才是合理？把农民的地出让给开发商，再以商品房的名义买回来？”在相关政策面前，张文山一直强调的是，现行政策应该根据各地区的具体情况而有所不同，特别是对于北京，更要因地制宜。张文山认为，当时的土地开发符合现实需要，香堂作为一个半山区有着其特殊的情况，“而我们所要开发的土地也都属于非耕地”，在接受采访时张文山不忘补充这样一句话。
据统计，目前北京400余个在售楼盘中，小产权楼盘约占市场总量的18%。北京约有小产权楼盘72个，按照每个项目平均10万平方米来计算，一共就有720万平方米，而目前北京可售房屋面积约为2157万平方米，小产权项目的面积相当于北京可售房屋面积的1/3。
退了休的刘女士8年前在香堂买了套别墅，当初的价格是20多万，现在已经涨了4倍。刘女士说没有想过把房子作为投资、赚钱，而是看中郊区的空气和一份宁静。由于房子买得早，她说自己算是钻了一个空子，当时的土地证等并没有现在这么敏感。关于小产权，刘女士早有所闻，不过她曾经的担心却是在刚刚买房那会儿。“现在这里已经成了气候，又不属于耕地，应该稍微好一些。”在她的记忆里，那时，村里的寺庙这边还只是一个河道，几间房子冷冷清清。“现在到处都盖了房，以前可没这么大的面积，真不知道把房子都卖了，这些农民以后该怎么办。”刘女士说，如果现在要她到城里再去买一套像样的房子，是想都不敢想的，所以不管未来的政策怎么变，只能先住着再说了。
“大部分购买乡产权房的都不是第一次购买房子的人。他们购买乡产权房只是为了周末或者假期时能在远离市区的地方度假。”北京大学房地产法研究中心主任楼建波认为，这类人可能就不会特别在乎能否取得房屋所有权，换个角度说，假如他们要去远郊租一套别墅，也要花同样的价格甚至更多。很多人在购买乡产权房的时候，并非没有想到购买这种小产权房没有保障，他们只是拿租赁别墅的价格来和购买乡产权房的价格相比较，觉得合适就会买。而他们所要承担的惟一风险，就是国家要保护耕地，进行普查，不让人住在这里，这种情况其实还是非常少的。
“对于乡产权房的购买者而言，今后可能遇到的风险是万一遇到国家征收土地，房屋被拆迁后的拆迁补偿费是不一定能拿到的。”楼建波进一步解释说，2003年北京市出台的《土地拆迁管理办法》中曾规定，拆迁集体土地上的房屋，补偿是给房屋的所有权人而不是使用人。也就是这笔补偿只会给农村集体或者农民。而即将实施的《物权法》对集体土地建设用地使用权这一项也没有突破。
疏还是堵
在楼建波看来，目前政府并没有阻止购买乡产权房，只是不支持。“将农村建设用地上的房子拿来出售，之后还保护买房人，那么这些农业用地又该如何保护？另一方面，确实有许多人因为在市区内买不起房子，才会冒险去买乡产权房。如果政府严格执法，要将他们的房屋强行拆除，似乎也不符合和谐社会的标准。所以还是要看将来的政策，但不管今后国家往哪方面走，都应该尽快将这个政策明确下来。”
现实的情况是，很多人在风险中继续迎头而上，并非他们没有预见风险，而是充分意识到小产权的危险成本未必比在城里买一套房的成本要高。
房地产商任志强则直言建设部应禁止小产权房，而不是仅仅作出“风险提示”。他认为，建设部虽无权管理非城镇国有土地上的建设行为，但有权管理违反《房地产管理法》的市场销售行为。不管小产权的建设是否合法，其对社会销售的行为是违法的。建设部有权依法禁止小产权房对社会公开的销售行为和没收其所得。
一些业内人士则认为，在相关政策尘埃落定之前，对于小产权只能疏而不能堵。虽然小产权不合法已成定局，但颠覆性措施却要慎用，而绝不能一概而论。“应视情节放小产权一条生路。”
北京理工大学经济学教授胡星斗也认为，对于小产权房不可一概否定，应当引导其健康发展，适时予以合法化。对于没有经过规划、审批的小产权房，大部分应当补办手续，极少数予以拆除；有的开发商应补缴一定的集体土地出让金，住户则补缴一定的费用；出让金的大部分归村集体所有，由村民民主支配；政府按比例获得出让金中的小部分作为规划管理费用，给住户颁发
房产证。
“通过立法，在保护好耕地、环境的前提下，应允许在集体土地上进行商品房建设，鼓励城市居民到农村购房，以此来打破由二元户籍制度、土地制度固化下来的城乡隔离、分治的壁垒。”胡星斗指出，小产权房的合法化关系到中国现代化的发展战略，是继续城乡分离的做法还是启动城乡一体化、城乡互动、城乡均衡的发展？是沿用已有的土地征用制度，把土地收益的大部分留给政府，把损失留给农民，还是改革土地制度，允许农村集体土地的流转、使用和建设，在做好规划、管理的基础上，把土地的利益留给农民？
中国政法大学民商经济法学院李永军教授将小产权现象定义为“生存问题”。对于在以不合法前提下形成的事实，无论是购房者还是乡镇集体都需要利益上的相互糅合，而目前居高不下的房价现状和新农村建设的需要，都促生小产权的形成。如果政府没有采取有力措施，人们就只能继续自行寻找生存的出路。
